土地是農(nóng)民最根本的財產(chǎn)，如何盤活土地資源喚醒“沉睡資本”，關(guān)系到億萬農(nóng)民切身利益。目前，全國各地正在緊鑼密鼓開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作， 中國證券報記者赴農(nóng)業(yè)大省江西深入調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，確權(quán)工作遇到了測量技術(shù)相對不足、人員經(jīng)費(fèi)緊張等問題。專家表示，農(nóng)村土地確權(quán)工作是“啃硬骨頭”，對疑難 問題應(yīng)對癥下藥，依據(jù)法律和政策，充分尊重農(nóng)民意愿，把證頒下去。

合作社主動確權(quán)體現(xiàn)改革期待

在“挖掘機(jī)之鄉(xiāng)”江西廣豐縣，橫山鎮(zhèn)廿三都百余戶村民3年前組建了一家種養(yǎng)專業(yè)合作社，以種植當(dāng)?shù)靥禺a(chǎn)馬家柚為主。

頗具特色的是，該合作社除現(xiàn)金參股外，也可以土地參股。合作社規(guī)定有田農(nóng)戶可按每畝1.6股折合用田參股，無田按每股500元以現(xiàn)金參股，目前以田參股有120畝，約占總股本30%。

廿三都種養(yǎng)專業(yè)合作社理事長李良忠表示，起初部分農(nóng)民有顧慮，也有因為資金問題而欲以土地參股，為此合作社決定在不改變土地承包經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)的基礎(chǔ)上吸收農(nóng)戶土地或資金入股，將土地合理流轉(zhuǎn)，提高土地利用率和產(chǎn)出率。

但在具體操作中，土地參股遇到了難題，特別是評估作價。李良忠告訴本報記者，當(dāng)年馬家柚已經(jīng)種下去，但對一畝田到底折合多少股的問題令大家頭疼，討論了數(shù)個月后最終由社員大會表決，決定按每畝1.6股折算。

“因 為馬家柚生產(chǎn)周期一般是5年，陸續(xù)投入要1000元，也意味著每股1000元，而5年的農(nóng)地租金約為1600元，因此以農(nóng)地參股就按每畝1.6股計算。” 李良忠說，次年再以土地入股的還要進(jìn)行折扣，按照30年土地承包期限比例類推，具體算法是花了心思的，特別是5年以后，還要衡量現(xiàn)金和田地入股會不會懸殊 太大，再進(jìn)行調(diào)整。

據(jù)了解，該合作社入社農(nóng)戶會在土地經(jīng)測量后和合作社簽訂參股協(xié)議，目前農(nóng)民手上還沒有股權(quán)證，仍以臺賬為主。但未經(jīng)確權(quán)的土地權(quán)屬是否清晰？未來發(fā)生糾紛時，農(nóng)民土地的財產(chǎn)性權(quán)利能否得到法律保障？仍是問題。

在 江西鉛山縣的紫溪鄉(xiāng)，“國家級示范社”紫文蔬菜合作社理事長童小瑞告訴本報記者，合作社530戶社員均以現(xiàn)金1萬元參股，2011年以來每年每股分紅均超 過2萬元，起初也考慮過農(nóng)民以土地參股，但農(nóng)民土地難以估價，另外由于沒有確權(quán)發(fā)證，土地入股也沒有具體憑證，在分紅時恐引起糾紛，而后便擱置了。

土地是農(nóng)民的命根子。考慮到這些問題，廣東在探索發(fā)展土地股份合作時就明確要求，地方在搞土地股份合作社、發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營中，農(nóng)戶需要入社的，要先確權(quán)確地后再加入。

土地“數(shù)字迷局”弊端突出

確權(quán)相當(dāng)于給農(nóng)地發(fā)一本“身份證”，證上包含農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)人姓名及基本情況；農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證名稱和編號；期限和起止日期；發(fā)包農(nóng)村土地的集體經(jīng)濟(jì)組織名稱、土地區(qū)位(坐標(biāo))、土地面積、土地用途；以及農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)變動情況等信息。

農(nóng)村土地確權(quán)，不是為了確權(quán)而確權(quán)，其目的在于盤活農(nóng)村土地，推進(jìn)有序流轉(zhuǎn)和經(jīng)營，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，解決未來“誰來種田”、“怎么種田”的問題。

對于鉛山縣這樣一個以農(nóng)業(yè)為主的縣來說，農(nóng)村土地是農(nóng)民擁有的最珍貴的集體資產(chǎn)。然而，作為縣農(nóng)業(yè)局局長，曾廣恒對自己的“家底”卻心里沒數(shù)。

“全縣耕地面積有三個數(shù)字。”曾廣恒告訴本報記者，計稅面積是28.8萬畝，糧食直補(bǔ)面積是33.4萬畝，國土部門測繪面積46萬多畝，到底以哪個為主也說不好。

不止鉛山縣存在“數(shù)字迷局”，全國耕地面積也一樣。2013年底，第二次全國土地調(diào)查結(jié)果顯示，我國耕地最新數(shù)據(jù)為203077萬畝，比原來掌握數(shù)據(jù)增加2億畝。

一 般認(rèn)為，我國適宜穩(wěn)定利用的耕地也就是18億畝多，也就是常說的“死守18億畝耕地紅線”。業(yè)內(nèi)人士表示，國土部門一般按航拍照片圖斑加實地核查得出數(shù) 據(jù)，而其他統(tǒng)計部門的數(shù)據(jù)，是按承包面積、計稅面積、當(dāng)年土地增減數(shù)綜合計算得來的，但這些數(shù)據(jù)分別的來源并不準(zhǔn)，因為不是實有面積。

據(jù)本報記者了解，土地承包之初，因丈量方式簡陋和土地肥瘦折算畝數(shù)而導(dǎo)致計稅面積與實際面積不符；第二輪土地承包期間為了少繳農(nóng)業(yè)稅，一些農(nóng)民和地方故意瞞報、少報土地面積。

“確權(quán)登記以后，重新航拍、現(xiàn)場實地勘測，對掌握全縣耕地資源有了更充分的證據(jù)，對全國來說，為將來國家宏觀決策提供第一手資料。”曾廣恒說。

確權(quán)是手段而不是目的，盤活土地，喚起沉睡的巨量資本才是真正的目的。按照《物權(quán)法》要求進(jìn)行確權(quán)登記頒證，能夠賦予農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)權(quán)能，為農(nóng)民通過入股、抵押、擔(dān)保和流轉(zhuǎn)等形式，增加財產(chǎn)性收入打通渠道。

過去，農(nóng)村土地和房屋囿于集體性質(zhì)不能抵押，農(nóng)民貸款只能走聯(lián)戶擔(dān)保，門檻高、利率高成為最大障礙。曾廣恒表示，以后農(nóng)民土地有了權(quán)證，可以和城市居民的房產(chǎn)一樣到銀行融資抵押貸款。

“做好確權(quán)工作后，要有序推進(jìn)經(jīng)營和流轉(zhuǎn)，如果土地確權(quán)工作沒有做好，土地確權(quán)就會亂兵上陣。”曾廣恒說，應(yīng)在確權(quán)基礎(chǔ)上推進(jìn)增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入試點，盤活農(nóng)村集體資產(chǎn)，讓農(nóng)民通過壯大集體經(jīng)濟(jì)增收致富。

在 這次確權(quán)中，也出現(xiàn)了一些難題，比如實測土地面積與承包合同及原來的經(jīng)營權(quán)證書記載有出入。就此，鉛山縣的辦法是，對二輪合同面積因地塊等級不同折畝計算 的，要在登記簿“承包地塊情況”的“承包第二輪合同面積”欄注明，對出入較大的要對土地地籍草圖進(jìn)行審核，在村、組進(jìn)行公示，公示無異議的，對能確權(quán)等 級，經(jīng)營權(quán)證只填寫實際測量的面積。

南方丘陵地區(qū)，土地細(xì)碎是普遍情況，難上加難。對此，賀雪峰認(rèn)為，不僅南方地區(qū)地塊細(xì)碎，而且農(nóng)村正在出現(xiàn)人地分離的情況，即有承包權(quán)的農(nóng)戶進(jìn)城了，而留村種田農(nóng)民卻不得不面對更加支離破碎的耕地難以耕作。

對于確權(quán)中的問題和難題，一些研究農(nóng)村土地政策的專家表示，為了盤活農(nóng)村土地，確權(quán)總體來說是好事情，但要充分尊重農(nóng)民意愿，不能引發(fā)農(nóng)村社會矛盾。

土地確權(quán)須有更深層次配套

記者調(diào)研過程中，一架無人機(jī)在鉛山縣永平鎮(zhèn)上空翱翔，僅數(shù)小時，就將土地實際面積、空間位置等重要測繪數(shù)據(jù)采集歸來。

“大部分航拍面積超過原承包面積。”負(fù)責(zé)測繪工作的鉛山縣農(nóng)業(yè)局副局長王建華告訴本報記者，10天左右就可以完成全縣18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地航拍工作，精確采集重要外業(yè)測繪數(shù)據(jù)后再進(jìn)行現(xiàn)場指認(rèn)田塊，保證數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。

從2008年開始，中央一號文件連續(xù)6年提出開展確權(quán)登記試點和擴(kuò)大試點的要求。去年，中央一號文件更是明確提出：“用5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問題”。

本報記者在調(diào)研時也發(fā)現(xiàn)，確權(quán)工作也遇到了部分農(nóng)民與基層干部對確權(quán)工作認(rèn)識不到位，測量技術(shù)相對不足、人員經(jīng)費(fèi)緊張等難題。

在鉛山縣紫溪鄉(xiāng)，一位女性村民就向記者表示了擔(dān)憂，問為什么要確權(quán)登記，是不是只為了土地流轉(zhuǎn)？以后家庭增加人口了還能不能調(diào)整田畝？

這個問題在確權(quán)工作中較為普遍。在土地二輪承包后，中央明確承包土地“三十年不變”，由于出嫁、娶媳婦、分家等因素，少數(shù)農(nóng)民要求重新調(diào)整承包地，給這次確權(quán)工作也帶來一定的困難。

與本報記者同行調(diào)研的另一位鉛山縣農(nóng)業(yè)局的副局長回答道：“至于調(diào)田，以后在村民小組同意的情況下，村民還可以進(jìn)行調(diào)田。此次確權(quán)是為了明確合法的財產(chǎn)權(quán)利，并不只為了流轉(zhuǎn)，就好比在城里買房，如果沒有房產(chǎn)證是不行的，但是頒發(fā)房產(chǎn)證就是為了賣房嗎？不是這樣的邏輯。”

不過，賀雪峰認(rèn)為，農(nóng)民先調(diào)整田地面積再確權(quán)的要求是完全合理的，目前國家政策上模糊了30年土地承包到期后是否再調(diào)整土地這一重大問題，以至于農(nóng)民合理擔(dān)憂，現(xiàn)在確權(quán)了，今后長久不變，自己利益受損，因此要求先調(diào)地再確權(quán)，這是合理的。

其次，是技術(shù)性難題。土地的形狀千奇百怪、各種各樣，有平原、丘陵、山地等，要真正把它測量準(zhǔn)確、沒有異議需要很大的工作量。

“另外，各級財政短期內(nèi)籌措資金壓力大。”上饒市農(nóng)業(yè)局農(nóng)經(jīng)管理科相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者。按照30元/畝左右的預(yù)算，整個上饒市農(nóng)村確權(quán)工作需要近1.3億元財政經(jīng)費(fèi)，給部分縣(市、區(qū))財政帶來了不小壓力。

目前，全國農(nóng)村土地確權(quán)工作正在如火如荼進(jìn)行。專家表示，農(nóng)村土地確權(quán)工作是“啃硬骨頭”，對疑難問題應(yīng)對癥下藥，依據(jù)法律和政策，充分尊重農(nóng)民意愿，把證頒下去，如果證頒不下去，就是做表面文章，確權(quán)工作也就落了空。

土地確權(quán)只是萬里長征的第一步，多位基層領(lǐng)導(dǎo)干部均對本報記者表示，在加快推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)工作的同時，還應(yīng)該出臺相關(guān)配套政策，特別是加快農(nóng)村金融改革和城鎮(zhèn)化建設(shè)，推進(jìn)構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，實實在在為農(nóng)民辦事，促進(jìn)農(nóng)民增收。

原 中國科學(xué)院農(nóng)業(yè)政策研究中心副研究員、中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授仇煥廣在接受本報記者采訪時表示，要盤活農(nóng)村土地，解決農(nóng)村融資難問題，光靠土 地確權(quán)還不行，一方面對一家一戶而言，僅有的三五畝地即便確權(quán)后也難從銀行貸到多少款，國家應(yīng)盡快對農(nóng)村宅基地進(jìn)行確權(quán)，并從農(nóng)村金融體制上，放開農(nóng)村土 地和宅基地進(jìn)行抵押的限制。