無人機被廣泛應(yīng)用于軍用和民用領(lǐng)域，與國家利益、民眾切實利益高度相關(guān)。美國審計署高度重視無人機所牽涉的公共利益，密切跟蹤無人機研發(fā)、應(yīng)用和管制的新形勢。自2008年以來，美國審計署持續(xù)跟蹤將無人機整合到國內(nèi)領(lǐng)空的進展情況，發(fā)布了10多份審計報告或證詞。同時，美國審計署還對國防部、聯(lián)邦航空管理局、國土安全部等部門履行職責情況進行審計，關(guān)注無人機操作員訓(xùn)練、無人機研發(fā)協(xié)作機制、無人機所涉及的公民權(quán)利等事項。通過長期多角度關(guān)注無人機進展情況，提出相關(guān)建議，為推動美國無人機高科技行業(yè)健康發(fā)展做出了貢獻。

一、美國無人機現(xiàn)狀簡介

    自1990年以來，美國軍用和民用無人機快速增長，這對聯(lián)邦政府各部門構(gòu)成新的機遇和挑戰(zhàn)。隨著無人機功能越來越強，軍事領(lǐng)域的應(yīng)用會更加廣泛。向特定盟國出售無人機有助于增強美國無人機的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)并推動無人機的研發(fā)應(yīng)用。例如，英國和意大利使用從美國購買的無人機搜尋阿富汗塔利班活動的信息?？植澜M織也正在獲取無人機以收集情報并損害美國利益。除軍用外，無人機還有許多民用和商業(yè)用途，如執(zhí)法、環(huán)境監(jiān)測、能源行業(yè)監(jiān)控等。

    美國聯(lián)邦政府認為無人機的研發(fā)和應(yīng)用關(guān)系到國家安全利益。由于缺乏成熟的規(guī)則，聯(lián)邦航空管理局只能逐個發(fā)放飛行許可。為將無人機安全地整合到國內(nèi)航空，2012年美國國會通過《美國聯(lián)邦航空局現(xiàn)代化及改革法案》，授權(quán)聯(lián)邦航空管理局建立管制規(guī)則。為此，聯(lián)邦航空管理局制定了綜合計劃和路線圖，以明確將無人機整合到國內(nèi)領(lǐng)空的責任和計劃。2015年2月，聯(lián)邦航空管理局發(fā)布了小型無人機飛行的立法草案。為降低風險，草案規(guī)定小型無人機只允許在白天、限定區(qū)域、視線之內(nèi)飛行。

另外，由于無人機應(yīng)用越來越廣泛，并逐漸開發(fā)出更復(fù)雜的系統(tǒng)，許多國家開始關(guān)注無人機。2005年至2014年，許多國家購置無人機的數(shù)量翻了一番，一些國家開始允許經(jīng)營性機構(gòu)在特定環(huán)境下使用無人機。美國無人機產(chǎn)業(yè)利益相關(guān)者表示，國外無人機飛行測試引起美國無人機企業(yè)的關(guān)注，他們希望在不需要遵守聯(lián)邦航空管理局行政規(guī)定的情況下測試其無人機。

二、持續(xù)跟蹤將無人機整合到國內(nèi)領(lǐng)空的進展情況

    眾議院運輸和基礎(chǔ)設(shè)施委員會等部門要求審計署評估將無人機安全地整合到國內(nèi)領(lǐng)空的工作情況。為此，審計署持續(xù)跟蹤將無人機整合到國內(nèi)領(lǐng)空的進展。2008年審計報告主要關(guān)注以下方面：一是無人機目前和潛在的用途；二是在國內(nèi)領(lǐng)空安全和遠距離使用無人機存在的挑戰(zhàn)；三是聯(lián)邦政府應(yīng)對這些挑戰(zhàn)的措施。2012年審計報告主要關(guān)注以下方面：一是2008年審計署識別的挑戰(zhàn)的現(xiàn)狀；二是聯(lián)邦航空管理局滿足國會要求的進展情況；三是新出現(xiàn)的事項。2013年證詞討論了以下事項：一是聯(lián)邦機構(gòu)和其他無人機利益相關(guān)方的角色、責任和合作；二是聯(lián)邦航空管理局執(zhí)行《美國聯(lián)邦航空局現(xiàn)代化及改革法案》的進展情況；三是聯(lián)邦航空管理局和其他機構(gòu)在應(yīng)對將無人機整合到國內(nèi)領(lǐng)空所面臨的挑戰(zhàn)方面的研發(fā)工作。2015年證詞討論了以下事項：一是聯(lián)邦航空管理局執(zhí)行《美國聯(lián)邦航空局現(xiàn)代化及改革法案》取得的進展；二是聯(lián)邦機構(gòu)和私人部門利益相關(guān)者的無人機研發(fā)工作；三是國外將無人機整合到國內(nèi)領(lǐng)空的進展情況。

三、重點關(guān)注聯(lián)邦航空管理局無人機管制規(guī)則建設(shè)情況

   管制規(guī)則是政府對經(jīng)濟行為進行管理或約束的有效手段，是市場監(jiān)管法治化的主要方式，是公共政策的一種形式。無人機是影響現(xiàn)有空中交通規(guī)則系統(tǒng)的新事項，管制規(guī)則制定機構(gòu)需要結(jié)合無人機特點和用途制定新的管制規(guī)則。聯(lián)邦航空管理局負責管理空中交通管制規(guī)則系統(tǒng)的運作，為航空器和機場設(shè)定安全標準，向在國內(nèi)領(lǐng)空運行的所有無人機發(fā)放許可。為確保將無人機安全地整合到國內(nèi)領(lǐng)空，聯(lián)邦航空管理局還選定了6個無人機測試中心。近年來，美國審計署圍繞《美國聯(lián)邦航空局現(xiàn)代化及改革法案》，定期跟蹤聯(lián)邦航空管理局無人機管制規(guī)則建設(shè)情況。

    2015年的審計報告描述了無人機管制規(guī)則的三種形式：一是向公共實體發(fā)放豁免或授權(quán)證書；二是向營利組織在內(nèi)的民事主體發(fā)放試驗性質(zhì)的特殊適航證書；三是依據(jù)《美國聯(lián)邦航空局現(xiàn)代化及改革法案》第333條的豁免。同時，審計署還分析了聯(lián)邦航空管理局和測試中心的合作情況。另外，審計署還研究了澳大利亞、加拿大、法國、英國的無人機管制規(guī)則現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)這些國家在無人機商業(yè)化運行方面具有類似的管制規(guī)則。在此基礎(chǔ)上，審計報告分析了美國聯(lián)邦航空管理局的立法草案，指出今后聯(lián)邦航空管理局仍需要采取的重點措施。

四、注重評價相關(guān)部門的職責履行情況

無人機用途廣泛，除需要關(guān)注無人機管制規(guī)則建設(shè)情況，還需要分析無人機管理使用部門的職責履行情況。為此，美國審計署多次檢查國防部、國土安全部、聯(lián)邦航空管理局等部門的職責履行情況。一是審計署2010年、2014年、2015年三次發(fā)布陸軍和空軍訓(xùn)練無人機操作員的審計報告，關(guān)注國防部在無人機及相關(guān)人員、設(shè)施等方面的活動，分析無人機操作員訓(xùn)練方面存在的問題，并提出相關(guān)建議。二是2014年審計署還評價了國土安全部隱私辦公室、公民權(quán)利與自由辦公室對海關(guān)與邊境保護局無人機項目的審查報告。三是2013年審計署評價了美國聯(lián)邦航空管理局無人機研發(fā)協(xié)作機制的建設(shè)情況，討論了聯(lián)邦機構(gòu)和其他利益相關(guān)方的責任和協(xié)作情況，分析了聯(lián)邦航空管理局與其他實體研發(fā)工作的進展和存在的問題。

五、對我國審計機關(guān)的啟示

   無人機是全球新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)革命的熱點，其研發(fā)和應(yīng)用密切關(guān)系國家利益、公民權(quán)益。世界各國普遍重視無人機在軍事民事領(lǐng)域的研發(fā)和應(yīng)用。美國審計署持續(xù)關(guān)注無人機的做法，值得我國審計機關(guān)借鑒。

  一是密切關(guān)注無人機發(fā)展的新形勢，推動無人機政策法律體系建設(shè)。無人機與現(xiàn)有空中交通工具存在顯著差別。隨著無人機技術(shù)的逐漸成熟，無人機在軍用、民用領(lǐng)域的應(yīng)用會漸趨廣泛，成為現(xiàn)有空中交通系統(tǒng)不可或缺的參與者，從而引發(fā)空中交通管制規(guī)則體系發(fā)生重大變化。當前，我國無人機產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，航空、物流、執(zhí)法、監(jiān)測等方面的無人機應(yīng)用需求持續(xù)快速增長，但是我國無人機政策法律法規(guī)空白多，尚未納入空管范圍，給相關(guān)領(lǐng)域的管理帶來諸多不便。為此，審計機關(guān)應(yīng)密切關(guān)注無人機發(fā)展情況，積極推動相關(guān)政策法律體系建設(shè)，為我國無人機產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展營造良好的政策法律環(huán)境。

二是加強審計監(jiān)督，推動制定國家層面的無人機發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。《中國制造2025》提出，要推動優(yōu)勢和戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，推進干支線飛機、直升機、無人機和通用飛機產(chǎn)業(yè)化。但是，目前我國無人機產(chǎn)業(yè)尚處于起步階段，研發(fā)力量分散，未形成良好合力，很大程度上制約無人機技術(shù)進步和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。為此，審計機關(guān)應(yīng)加強對政府、科研院所、國有企業(yè)無人機研發(fā)應(yīng)用資源的監(jiān)督，檢查評價政府資助的無人機科研項目和產(chǎn)學(xué)研用協(xié)作機制，推動制定國家層面的無人機發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，推動加快形成無人機從設(shè)計、制造、試驗、試飛到產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用的完整產(chǎn)業(yè)鏈。

  三是通過了解國外無人機發(fā)展狀況，找準我國無人機審計的重點和關(guān)鍵內(nèi)容。各國政府都在緊盯國外無人機的最新進展，以更好地借鑒有益經(jīng)驗，并對比國內(nèi)存在的差距，提出趕超的措施。為深入挖掘美國當前無人機發(fā)展存在的問題，美國審計署與英國、加拿大、澳大利亞、法國等國家民航當局的代表討論了各國無人機管制規(guī)則情況，與國際民航組織和其他利益相關(guān)者討論了其他國家無人機發(fā)展狀況。鑒于無人機屬于高科技前沿，我國審計機關(guān)應(yīng)更具有國際視野，定期觀察國外無人機發(fā)展現(xiàn)狀，了解國外在無人機研發(fā)應(yīng)用方面采取的關(guān)鍵舉措，以便全面客觀認識我國當前無人機發(fā)展存在的問題，提出推動我國無人機產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的意見和建議。

四是審計機關(guān)應(yīng)加強與軍隊審計部門的協(xié)作和信息共享。《中國的軍事戰(zhàn)略》提出，世界新軍事革命深入發(fā)展，武器裝備遠程精確化、智能化、隱身化、無人化趨勢明顯；要深入推進軍民融合式發(fā)展，不斷完善融合機制、豐富融合形式、拓展融合范圍、提升融合層次，努力形成全要素、多領(lǐng)域、高效益的軍民融合深度發(fā)展格局；加大政策扶持力度，全面推進基礎(chǔ)領(lǐng)域、重點技術(shù)領(lǐng)域和主要行業(yè)標準軍民通用。無人機是軍民融合的重要切合點，只有軍民融合發(fā)展和軍民兩用，才能盡快占據(jù)無人機產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制高點，實現(xiàn)無人機產(chǎn)業(yè)規(guī)?；l(fā)展，更好地維護國家利益。審計機關(guān)應(yīng)加強與軍隊審計部門的協(xié)作和信息共享，努力消除無人機審計的盲區(qū)和空白點，推動構(gòu)建軍民融合的無人機研發(fā)應(yīng)用協(xié)作機制，促進軍民資源互通互補互用。