11月26日，在國(guó)防部例行記者會(huì)上，針對(duì)近日網(wǎng)上熱傳的無(wú)人機(jī)在空中險(xiǎn)與我國(guó)戰(zhàn)斗機(jī)相撞的視頻，國(guó)防部新聞發(fā)言人吳謙表示，無(wú)人機(jī)不能無(wú)人管，相關(guān)部門(mén)正在研究制定系列法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)。

近年來(lái)，伴隨著產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展和市場(chǎng)的逐步火熱，無(wú)人機(jī)迅速進(jìn)入大眾視野。隨之而來(lái)的，卻是一些企業(yè)和個(gè)人違規(guī)飛行屢禁不止，甚至危及到軍民航飛行安全和公共安全，引起廣泛關(guān)注。今年4月，我國(guó)無(wú)人機(jī)入刑第一案的宣判，更是將這種關(guān)注推向高潮。

“因航模和無(wú)人機(jī)‘黑飛’引發(fā)的糾紛頻頻發(fā)生，表明在繁榮的無(wú)人機(jī)行業(yè)背后，行規(guī)和立法監(jiān)管并不完善，甚至處于航空器沒(méi)有適航、駕駛員沒(méi)有執(zhí)照的混亂狀態(tài)。‘無(wú)人機(jī)入刑’這一案件，進(jìn)一步說(shuō)明在無(wú)人機(jī)飛行管理和法規(guī)建設(shè)方面的漏洞和缺失。”中國(guó)航空法律服務(wù)中心首席專(zhuān)家張起淮說(shuō)。

多位專(zhuān)家在接受記者采訪(fǎng)時(shí)均表示，只有通過(guò)規(guī)范性和實(shí)操性的法律規(guī)則對(duì)行業(yè)進(jìn)行全方位調(diào)整和規(guī)范，我國(guó)無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)才能健康、有序、快速發(fā)展。

法律規(guī)范零散滯后

有資料顯示，保守估計(jì)，我國(guó)無(wú)人機(jī)當(dāng)前產(chǎn)值在36至40億元人民幣之間。未來(lái)，我國(guó)無(wú)人機(jī)市場(chǎng)潛力和發(fā)展空間巨大，軍用和民用無(wú)人機(jī)將由2013年的6.2億美元增至2022年的22.8億美元，10年(2013年至2022年)需求總額將超過(guò)134億美元，10年復(fù)合增長(zhǎng)15.57%。

“無(wú)人機(jī)作為我國(guó)科技領(lǐng)域的前沿產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的增長(zhǎng)點(diǎn)，具有無(wú)限市場(chǎng)和前景。”張起淮說(shuō)，然而，相比發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)無(wú)人機(jī)才剛剛起步，無(wú)論是行業(yè)定位、市場(chǎng)發(fā)展還是法律規(guī)范，都十分欠缺和不健全。

張起淮指出，隨著在商業(yè)、新聞、搶險(xiǎn)、科研、農(nóng)業(yè)、體育以及軍隊(duì)和政府的廣泛應(yīng)用，我國(guó)無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)獲得快速發(fā)展。但與其形成鮮明對(duì)比的是，相應(yīng)的立法管理還十分落后。

“到目前為止，我國(guó)民用航空法已有20年未修訂，法律規(guī)定相對(duì)滯后。同時(shí)，航空法領(lǐng)域下的相關(guān)行業(yè)規(guī)定也十分落后，特別是無(wú)人機(jī)的管理規(guī)定。”張起淮說(shuō)。

2003年5月1日，《通用航空飛行管制條例》施行，明確規(guī)定無(wú)人機(jī)用于民用業(yè)務(wù)飛行時(shí)，須當(dāng)作通用航空飛機(jī)對(duì)待。從2005年開(kāi)始，按民航部門(mén)的要求，無(wú)人機(jī)必須加裝空管應(yīng)答機(jī)，并具備防撞功能。2009年起，民航主管部門(mén)陸續(xù)頒布多個(gè)管理文件，解決無(wú)人機(jī)的適航管理、空域管理以及駕駛員資質(zhì)管理等相關(guān)問(wèn)題。如2009年6月頒布的《關(guān)于民用無(wú)人機(jī)管理有關(guān)問(wèn)題的暫行規(guī)定》《民用無(wú)人機(jī)空中交通管理辦法》、2012年1月頒布的《民用無(wú)人機(jī)適航管理工作會(huì)議紀(jì)要》、2013年5月頒布的《民用無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)駕駛員管理暫行規(guī)定》。

“雖然規(guī)定繁多，但這些多為臨時(shí)性、指導(dǎo)性規(guī)定，有關(guān)審批程序、管理規(guī)定、適航標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)滯后，行業(yè)指導(dǎo)和行業(yè)監(jiān)管松散雜亂，尚未形成完整系統(tǒng)的民用無(wú)人機(jī)規(guī)章及管理體系。”張起淮認(rèn)為。

2014年7月，《低空空域使用管理規(guī)定(試行)(征求意見(jiàn)稿)》公布，被看作是我國(guó)在低空空域管理改革中邁出的重要一步。但張起淮指出，民用無(wú)人機(jī)在低空空域管理領(lǐng)域的法律規(guī)制方面仍存在較多漏洞，大多數(shù)無(wú)人機(jī)屬于“無(wú)人管”。

西北政法大學(xué)外國(guó)語(yǔ)學(xué)院黨委書(shū)記、通用航空法研究所副所長(zhǎng)燕福民指出，國(guó)內(nèi)對(duì)無(wú)人機(jī)的相關(guān)規(guī)定主要散見(jiàn)于部門(mén)規(guī)章之中，而這些部門(mén)規(guī)章的效力不及法律法規(guī)，只能作為行業(yè)的規(guī)范性文件。法律法規(guī)體系建設(shè)的不完善及安全監(jiān)管的缺位，嚴(yán)重阻礙無(wú)人機(jī)行業(yè)的快速發(fā)展。

填補(bǔ)責(zé)任規(guī)制空白

隨著無(wú)人機(jī)“飛入尋常百姓家”，公眾對(duì)于無(wú)人機(jī)的擔(dān)憂(yōu)日益增多，其中一個(gè)重要方面就是：無(wú)人機(jī)傷人怎么辦？

這并非杞人憂(yōu)天。7月1日，在深圳市福田區(qū)沙尾村，一架無(wú)人機(jī)高空墜落，砸壞路邊停泊車(chē)輛，險(xiǎn)些傷人。當(dāng)事車(chē)輛擋風(fēng)玻璃和前門(mén)全部被損壞。

對(duì)此，張起淮建議要前瞻立法，將無(wú)人機(jī)侵權(quán)民事責(zé)任及其刑事責(zé)任納入法律規(guī)制。

“無(wú)人機(jī)飛行時(shí)對(duì)其他飛行物和地面人員可能構(gòu)成安全隱患，其違規(guī)飛行對(duì)民航客機(jī)產(chǎn)生影響的事件以及危及地面人員生命財(cái)產(chǎn)安全的事件已屢見(jiàn)報(bào)端，在建立起民用無(wú)人機(jī)規(guī)則體系的基礎(chǔ)上，對(duì)其責(zé)任規(guī)制和法律救濟(jì)也應(yīng)予以明確。”張起淮建議，可參照民航客機(jī)管理制度和借鑒國(guó)外立法經(jīng)驗(yàn)，對(duì)無(wú)人機(jī)實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)，以保障其安全合規(guī)運(yùn)行。

在張起淮看來(lái)，通過(guò)立法落實(shí)責(zé)任是無(wú)人機(jī)監(jiān)管的制度保障。他建議，立法應(yīng)明確無(wú)人機(jī)違法違規(guī)的行政責(zé)任、刑事責(zé)任，統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一追責(zé)，盡量避免同案不同判的情況發(fā)生。

陜西睿和律師事務(wù)所律師張享維指出，無(wú)人機(jī)作為新興事物，技術(shù)尚不成熟，還存在很多技術(shù)缺陷，無(wú)人機(jī)侵權(quán)行為時(shí)有發(fā)生，如何合法、合理解決民用無(wú)人機(jī)損害賠償問(wèn)題就顯得十分重要。

張享維解釋說(shuō)，無(wú)人機(jī)若意外失控撞人致死或受傷，操控人員不是故意實(shí)施侵害他人健康權(quán)或者生命權(quán)的行為，是意外事故，不構(gòu)成刑事犯罪。對(duì)其致人受傷、死亡或他人財(cái)產(chǎn)損壞，應(yīng)依據(jù)侵權(quán)責(zé)任法相關(guān)規(guī)定確定責(zé)任承擔(dān)。

立法落實(shí)監(jiān)管責(zé)任

“當(dāng)前，政府對(duì)于無(wú)人機(jī)的政策配套明顯落后于產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展和需求，加快無(wú)人機(jī)行業(yè)立法迫在眉睫。”張起淮說(shuō)。

張起淮建議，根據(jù)無(wú)人機(jī)的應(yīng)用領(lǐng)域，針對(duì)軍用和民用無(wú)人機(jī)應(yīng)分別立法，將其納入規(guī)范化的運(yùn)行軌道。軍用無(wú)人機(jī)功能統(tǒng)一、定位清晰，而民用無(wú)人機(jī)的問(wèn)題需要得到多方面規(guī)制。

“首先，通過(guò)立法明確民用無(wú)人機(jī)的法律屬性，進(jìn)而統(tǒng)一規(guī)范民用無(wú)人機(jī)的登記使用是要解決的首要問(wèn)題。其次，根據(jù)無(wú)人機(jī)大小、應(yīng)用領(lǐng)域、飛行范圍的分類(lèi)規(guī)定，進(jìn)行分別管理。再次，要明確和統(tǒng)一民用無(wú)人機(jī)的申報(bào)使用流程。根據(jù)無(wú)人機(jī)的操作功能進(jìn)行程序分類(lèi)，使得程序簡(jiǎn)明、有針對(duì)性、易于操作、高效快速。”張起淮建議，在無(wú)人機(jī)操控等相關(guān)領(lǐng)域建立起系統(tǒng)完善的規(guī)則體系，通過(guò)法律法規(guī)明確操控人員的資質(zhì)、操作程序、培訓(xùn)流程等一系列問(wèn)題。

據(jù)悉，由于無(wú)人機(jī)在民用領(lǐng)域發(fā)展較晚，各國(guó)關(guān)于民用無(wú)人機(jī)的監(jiān)管規(guī)則都處于起步階段。對(duì)民用無(wú)人機(jī)應(yīng)采用什么樣的監(jiān)管政策，目前仍處于博弈狀態(tài)。張起淮建議，要通過(guò)立法明確監(jiān)管部門(mén)及其職責(zé)，并由行業(yè)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一的行業(yè)立法，科學(xué)制定行業(yè)規(guī)范。還要建立民用無(wú)人機(jī)的適航標(biāo)準(zhǔn)，明確其飛行時(shí)間、空域、航線(xiàn)、高度等標(biāo)準(zhǔn)，并建立民用無(wú)人機(jī)企業(yè)的準(zhǔn)入條件和監(jiān)管規(guī)則等一系列管理規(guī)范，進(jìn)一步規(guī)范民用無(wú)人機(jī)市場(chǎng)。

各國(guó)關(guān)于無(wú)人機(jī)監(jiān)管的階段性立法成果

2012年，法國(guó)通過(guò)一項(xiàng)民用航空法規(guī)，首次對(duì)無(wú)人機(jī)飛行進(jìn)行規(guī)定：無(wú)人機(jī)只能在距離地面50米至150米之間飛行，非法使用無(wú)人機(jī)將判處5年有期徒刑，罰款75000歐元。

同年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了聯(lián)邦航空管理局提交的《現(xiàn)代化和改革法案》，規(guī)定在2015年9月底之前，將民用無(wú)人機(jī)納入國(guó)家空域管理體系。

英國(guó)經(jīng)過(guò)漫長(zhǎng)討論也制定出了適合的法律。英國(guó)交通部近日宣布，無(wú)人機(jī)在建筑區(qū)違規(guī)飛行，最高將罰款2500英鎊。在民用航空管理局發(fā)布的《英國(guó)領(lǐng)空無(wú)人機(jī)操作指南》中，要求操作者必須將無(wú)人機(jī)控制在視線(xiàn)范圍內(nèi)，最高高度不得超過(guò)120米，小型無(wú)人機(jī)在任何時(shí)候都必須避讓有人駕駛的大飛機(jī)。

國(guó)際民航組織計(jì)劃在2028年之前推出政策來(lái)管理全球的民用無(wú)人機(jī)，歐盟和美國(guó)也簽署了一份正式的合作協(xié)議，將無(wú)人機(jī)統(tǒng)一納入民用航空的交通管理中。不過(guò)在國(guó)際監(jiān)管中達(dá)成共識(shí)是相當(dāng)困難的，達(dá)成一項(xiàng)全球協(xié)議可能需要耗費(fèi)數(shù)十年時(shí)間。