（原標題：無人機發(fā)揮商業(yè)運營價值需突破思維定式）
近年來，隨著國內(nèi)研發(fā)制造能力的提高和國內(nèi)外市場需求量的激增，無人機已摘掉軍事用途的神秘面紗，進入公眾視野。尤其是重量不超過25公斤、飛行高度不超過150米的民用輕小型無人機，一方面因其操作簡易、價格低廉，進入娛樂消費領域，受到航空愛好者的追捧；另一方面因其低成本、靈活高效，進入生產(chǎn)流通領域，服務社會民生。據(jù)統(tǒng)計，此類無人機在實際運行中已占九成以上份額。
盡管如此，如何更好地發(fā)揮輕小型無人機的商業(yè)運營價值，仍需在明晰運行規(guī)則的基礎上突破固有的思維定式，進行科學合理的市場準入規(guī)則設計。
運行規(guī)則與商業(yè)規(guī)則
從用途劃分來看，無人機運行可分為自用和商用。針對生產(chǎn)發(fā)展階段的規(guī)律特點，通常是從自用需求發(fā)展為商業(yè)需求的。從監(jiān)管角度出發(fā)，為確保安全底線，宜先滿足運行需要，建立統(tǒng)一適用的運行規(guī)則；之后再針對不同作業(yè)類型的特點，分類建立商用規(guī)則，滿足市場化需求。
運行規(guī)則主要包含四個方面：一是證明駕駛?cè)藛T能力的資質(zhì)認證規(guī)則，二是規(guī)范駕駛行為的飛行規(guī)則，三是證明飛行器適用的適航認證規(guī)則，四是規(guī)范空域使用的規(guī)則。需要指出的是，其中第一、第三項，如不涉及高技術、高風險，可采用豁免認證的方式。
商用規(guī)則是按照目前對無人機需求較大的領域劃分的，一是運輸業(yè)和快遞業(yè)，其商用規(guī)則包含市場準入規(guī)則、一般貨物運輸規(guī)則、危險品運輸規(guī)則等；二是在通用航空業(yè)某些領域，如農(nóng)林植保、電力巡線、航拍航攝、遙感測繪等，包含市場準入規(guī)則、作業(yè)質(zhì)量標準等。而本文主要探討涉及通用航空領域的市場準入規(guī)則。
突破思維定式
今年初，關于無人機開展經(jīng)營活動的管理辦法在網(wǎng)上征集意見。該辦法以實施多年的通航企業(yè)準入標準作為管理邏輯，旨在規(guī)范無人機商業(yè)運營，卻沒有現(xiàn)有無人機生產(chǎn)、運營等市場主體的認可。原因在于，無人機與傳統(tǒng)通用航空器雖然作業(yè)性質(zhì)相同，但運行特點迥異。因此，制定政策需要突破傳統(tǒng)觀念和模式，量體裁衣，順勢而為。
觀念一：只有通航企業(yè)才可以開展通用航空經(jīng)營活動。
講一個故事。
發(fā)生：某農(nóng)戶有幾畝地，每年自己播種灑農(nóng)藥。今年，買了一架農(nóng)業(yè)植保無人機，農(nóng)耕效率大大提高。
發(fā)展：周邊農(nóng)戶聽說這個消息，都來找他幫忙，還象征性地給了勞務費。他發(fā)現(xiàn)無人機植保作業(yè)是個商機，就多買了幾臺，準備“棄農(nóng)從商”。
高潮：他先去工商部門進行工商登記，又為無人機投保了地面責任險，再通過互聯(lián)網(wǎng)注冊申請了無人機經(jīng)營許可證，成為無人機運營商。
結(jié)局：無人機大賣，糧食增產(chǎn)，通用航空作業(yè)小時數(shù)大增，國家完成各項稅收工作。
這個發(fā)展順乎自然，比較理想，既滿足了各方需求，也實現(xiàn)了農(nóng)耕作業(yè)的社會化分工目標。但是，按照現(xiàn)有的管理框架，在故事的發(fā)展階段，農(nóng)戶想要棄農(nóng)從商，必須成立一家通航公司。首先要獲得企業(yè)法人身份，考取無人機駕駛員執(zhí)照、申請無人機國籍登記證、適航證、無線電臺證，選擇固定辦公場所，聘用各類人員，且籌辦周期需要1年～2年，我們自然等不到故事的高潮和結(jié)局。
觀念二：通用航空經(jīng)營許可“先證后照”。
十八大以后，國務院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案提出了商事制度改革，除涉及重大安全及意識形態(tài)領域外，其他許可事項均作為工商登記的后置審批，即“先照后證”。通用航空領域因涉及飛行安全和公共安全，目前作為國務院保留前置審批的34項許可事項之一。但是，對于輕小型無人機這一新興業(yè)態(tài)，尤其是在農(nóng)林區(qū)里從事植保噴灑、在無人區(qū)從事巡查探測、在視距內(nèi)從事空中拍攝等情況，基本不涉及公共安全，飛行安全風險也很小，完全符合“先照后證”的條件。
觀念三：資格許可優(yōu)先于行為許可。
要顛覆這個命題，實在不得不請出著名的“貓論”。如果以顏色為標準，那么只要顏色不符，即使再有能力的貓也要被淘汰。假如改為以“可捉老鼠”這個行為作為選擇標準，那么不只是白貓黑貓，連貓頭鷹、狗以及老鼠夾子等利器都可有所作為。我們不難發(fā)現(xiàn)，國際上通行的管理慣例，對于通用航空商業(yè)運營的管理邏輯都是以“運營人”和“航空器”為管理對象的，“運營人”既不局限于法人企業(yè)，也不定格為“通用航空企業(yè)”。因此，建議以輕小型無人機商用領域作為資格許可向行為許可過渡的一次嘗試，以創(chuàng)新、開放的理念，建立以傳統(tǒng)通用飛機運營為主，以包括無人機在內(nèi)的各類低慢小型、新型航空器為必要補充的通用航空統(tǒng)一戰(zhàn)線。
市場準入規(guī)則設計
如可基于上述討論作出相應突破，則可在制定規(guī)則及監(jiān)管措施方面配套以下方案。
（一）選取試點領域
可選取目前實際作業(yè)量較大領域作為試點領域，包括農(nóng)林噴灑、電力巡線、空中拍照、遙感測繪等。
（二）設定準入條件
經(jīng)營許可準入方面可簡化為幾個要件：一是工商部門核發(fā)的營業(yè)執(zhí)照；二是無人機登記證，建議對輕小型無人機的適航審定程序予以簡化或豁免；三是第三者責任險協(xié)議，類似于交強險；四是駕駛員資格或培訓證明，也可根據(jù)所運行無人機的性能種類予以簡化認證或豁免。
對于運營申請人來說，上述條件與現(xiàn)有通航企業(yè)準入條件相比，主要有以下便利：一是無需申請成立通航企業(yè)，簡化行業(yè)審批環(huán)節(jié)，縮短開辦時間；二是無需投入大量資金和聘用專業(yè)人員，降低了開辦成本；三是無需簽署運營機場保障協(xié)議，更加符合無人機運營靈活的特點。
（三）設計審核流程
為實現(xiàn)申請更便捷、服務更高效、信息更透明目標，申請人和主管部門通過通用航空管理信息系統(tǒng)，可完成無人機經(jīng)營許可的申請、受理、審核、頒證和進度查詢等全流程工作。
（四）明確監(jiān)管要求
為加強市場運行的事中、事后監(jiān)管，監(jiān)管部門應建立相應制度，主要包括經(jīng)營信息報送制度、運營人作業(yè)質(zhì)量評價制度等，以及基于前項制度而實施的獎優(yōu)罰劣制度。這些方面已有很多成熟經(jīng)驗和做法，不再贅述。（商可佳 作者系民航局運輸司通用航空處副處長）
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