?近年來(lái)，多地積極推廣植保無(wú)人機(jī)技術(shù)，鼓勵(lì)種糧大戶、種植合作社強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科技管理，利用植保無(wú)人機(jī)對(duì)農(nóng)作物進(jìn)行噴藥作業(yè)。
2016年以來(lái)各地不時(shí)出現(xiàn)“黑飛擾航”事件，讓高歌猛進(jìn)的消費(fèi)級(jí)無(wú)人機(jī)遭遇“一刀切監(jiān)管”的挫折。“一刀切式的管理，一味去‘堵’，沒有給愿意守法飛行的用戶一個(gè)釋放需求的渠道。”大疆創(chuàng)新副總裁邵建伙對(duì)媒體表示。事實(shí)上，這場(chǎng)“一刀切”風(fēng)波慢慢平息后，監(jiān)管部門、業(yè)內(nèi)專家、企業(yè)等各方開始理性探討民用無(wú)人機(jī)如何科學(xué)監(jiān)管。按什么標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管，成為業(yè)內(nèi)要重新思考的問題。
不斷變化的無(wú)人機(jī)分類標(biāo)準(zhǔn)
如何對(duì)無(wú)人機(jī)進(jìn)行分類，民航局近年有過多種規(guī)定。民航局官網(wǎng)公開文件顯示，2013年中國(guó)民用航空局飛行標(biāo)準(zhǔn)司(簡(jiǎn)稱“飛標(biāo)司”)下發(fā)《民用無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)駕駛員管理暫行規(guī)定》(簡(jiǎn)稱《暫行規(guī)定》)，指出“無(wú)人機(jī)系統(tǒng)分類繁雜，所適用空域遠(yuǎn)比有人駕駛航空器廣闊，因此有必要實(shí)施分類管理。”其中，將無(wú)人機(jī)按空機(jī)質(zhì)量分成微型、輕型、小型、大型4種。
2015年底，飛標(biāo)司下發(fā)《輕小無(wú)人機(jī)運(yùn)行規(guī)定(試行)》，將無(wú)人機(jī)細(xì)分成7種，包括按空機(jī)重量大小分的4種，以及植保類無(wú)人機(jī)、無(wú)人飛艇和100米外可超視距運(yùn)行的I、II類無(wú)人機(jī)。去年7月11日又發(fā)布《民用無(wú)人機(jī)駕駛員管理規(guī)定》，再次修改無(wú)人機(jī)分類標(biāo)準(zhǔn)，將無(wú)人機(jī)分類由7種擴(kuò)為9種，增加空機(jī)重量大于116千克小于等于5700千克和空機(jī)重量大于5700千克這兩種無(wú)人機(jī)。同時(shí)將2013年11月18日發(fā)布的《民用無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)駕駛員管理暫行規(guī)定》廢止。
無(wú)人機(jī)分類到底按何種標(biāo)準(zhǔn)，哪種分類標(biāo)準(zhǔn)更利于監(jiān)管?目前，國(guó)家層面對(duì)于無(wú)人機(jī)還沒有統(tǒng)一分類標(biāo)準(zhǔn)，但一些地方政府部門在制定無(wú)人機(jī)監(jiān)管政策的時(shí)候已經(jīng)有一些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。此前發(fā)布的《全國(guó)無(wú)人機(jī)政策分析報(bào)告》顯示，目前地方在無(wú)人機(jī)分類上較多采用按重量分類的方式。近期，國(guó)家空管委發(fā)布的《開展無(wú)人駕駛航空器專項(xiàng)整治情況暨加強(qiáng)管理工作的問卷調(diào)查》(簡(jiǎn)稱《調(diào)查》)被視為是無(wú)人機(jī)上位法即將出臺(tái)的信號(hào)，其中提出：“基于可能的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，以重量為基本指標(biāo)，結(jié)合高度、速度和飛行控制距離等性能限制，將民用無(wú)人駕駛航空器(不含航模、浮空物及植保專用無(wú)人駕駛航空器)分為微型、輕型、小型、中型和大型五類。”
該分類的好處是能比較精準(zhǔn)地根據(jù)重量、體積大小區(qū)分可能出現(xiàn)的危害程度，從而進(jìn)行較為精準(zhǔn)的監(jiān)管。中國(guó)航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)通航分會(huì)副總干事、國(guó)家空管委原副局長(zhǎng)孫衛(wèi)國(guó)認(rèn)為，無(wú)人機(jī)今后按重量分類監(jiān)管，微型或基本不用申報(bào)，只要不進(jìn)入禁飛區(qū)域，飛行安全由無(wú)人機(jī)所有人自己負(fù)責(zé)，“我覺得應(yīng)該利用排除法，把不能飛的地方劃出來(lái)，不能一刀切。這本來(lái)是一個(gè)領(lǐng)先的行業(yè)，如果城市里面基本不讓飛了，對(duì)整個(gè)行業(yè)的發(fā)展不利。”
“我認(rèn)為把這一塊分得太細(xì)會(huì)有點(diǎn)吹毛求疵，沒有必要。”深圳市無(wú)人機(jī)行業(yè)協(xié)會(huì)常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)林衛(wèi)東說。
按應(yīng)用還是重量分類引熱議
按應(yīng)用分類的方法，業(yè)內(nèi)也有人提過。中國(guó)民航科學(xué)技術(shù)研究院政策法規(guī)研究所博士李亞凝說，他曾經(jīng)向有關(guān)部門提出該分類法，理由是無(wú)人機(jī)很可能會(huì)演變成“會(huì)飛的機(jī)器人”，這個(gè)“機(jī)器人”能做許多不可控的事，如搜集他人隱私，搜集軍事機(jī)密等，這些行為或許微型無(wú)人機(jī)就能做到。若按質(zhì)量分類監(jiān)管，微型無(wú)人機(jī)很可能不在監(jiān)管范圍，就會(huì)帶來(lái)安全隱患，因此不能僅按無(wú)人機(jī)的機(jī)械構(gòu)造來(lái)進(jìn)行分類監(jiān)管。
李亞凝的觀點(diǎn)獲得業(yè)內(nèi)一些人的贊同，但也有人反對(duì)。中國(guó)航空器擁有者及駕駛員協(xié)會(huì)執(zhí)行秘書長(zhǎng)、無(wú)人機(jī)管理辦公室主任柯玉寶堅(jiān)持“還是按重量分類好”。“如果按應(yīng)用分類，有些過重的無(wú)人機(jī)用途不在重點(diǎn)監(jiān)管范圍內(nèi)就不用管了?這類無(wú)人機(jī)若駕駛不當(dāng)，摔下來(lái)是否會(huì)危及地面百姓的安全呢?”他認(rèn)為，目前國(guó)際上大多國(guó)家對(duì)無(wú)人機(jī)分類是按重量區(qū)分，各個(gè)用途之間的邊界也不好區(qū)分。若按用途區(qū)分，監(jiān)管難度更大。
李亞凝對(duì)按應(yīng)用分類監(jiān)管的辦法也有擔(dān)憂。他說，目前國(guó)際上并沒有對(duì)民用航空器做一個(gè)區(qū)分，“如果民用航空器用于民事用途的話，由中國(guó)民航局來(lái)管理，如果是政府行為的用途，可能就沒辦法按照民用航空的管理辦法來(lái)管理。”在用途方面是否能跟目前的監(jiān)管機(jī)制銜接起來(lái)，也是一個(gè)問題。
李亞凝對(duì)于微型無(wú)人機(jī)倫理問題的思考，也有不少人提及。有觀點(diǎn)認(rèn)為，無(wú)人機(jī)大規(guī)模應(yīng)用給傳統(tǒng)的民航倫理體系帶來(lái)新挑戰(zhàn)。無(wú)人機(jī)會(huì)侵犯人們的隱私，由于無(wú)人機(jī)攜帶成像設(shè)備的拍攝范圍沒有受到約束，很可能拍攝涉及個(gè)人私密行為或私有財(cái)產(chǎn)的圖片或視頻。對(duì)此，各國(guó)還沒有研究出更好預(yù)防手段。無(wú)人機(jī)作為載具隨時(shí)有可能變成武器發(fā)動(dòng)攻擊，為恐怖分子提供一種便利手段。
南都記者注意到，針對(duì)這些憂慮，不少地方政府出臺(tái)文件時(shí)特別規(guī)定禁止無(wú)人機(jī)的非法行為。例如，近期出臺(tái)的《深圳市民用輕小無(wú)人駕駛航空器管理辦法》(征求意見稿)提出，任何單位和個(gè)人不得利用無(wú)人機(jī)進(jìn)行“偷拍軍事設(shè)施、市、區(qū)黨委和政府以及其他保密場(chǎng)所”“投放包含淫穢、色情、賭博、迷信、恐怖、暴力等內(nèi)容的宣傳品”“偷窺、偷拍個(gè)人隱私”等行為。
“植保無(wú)人機(jī)監(jiān)管或逐漸放開”
無(wú)論是按照重量來(lái)進(jìn)行分類監(jiān)管，還是按用途分類監(jiān)管，作為特殊用途的植保專用無(wú)人機(jī)似乎都處于比較“尷尬”地位。今年1月，公安部發(fā)布《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法(修訂公開征求意見稿)》公開征求意見的公告，其中規(guī)定：違反國(guó)家規(guī)定，在低空飛行無(wú)人機(jī)、動(dòng)力傘、三角翼等通用航空器、航空運(yùn)動(dòng)器材，或者升放無(wú)人駕駛自由氣球、系留氣球等升空物體的，處五日以上十日以下拘留;情節(jié)較重的，處十日以上十五日以下拘留。
對(duì)此，不少無(wú)人機(jī)植保企業(yè)提出看法，提議放開低空30米以下、可視范圍內(nèi)、非人口密集區(qū)的飛行區(qū)域。今年1月16日，農(nóng)業(yè)部在北京召開全國(guó)農(nóng)業(yè)機(jī)械化工作會(huì)議，農(nóng)業(yè)部機(jī)械化司司長(zhǎng)李衛(wèi)國(guó)指出，今年將繼續(xù)穩(wěn)步實(shí)施農(nóng)機(jī)新產(chǎn)品補(bǔ)貼試點(diǎn)，允許在適宜地區(qū)開展植保無(wú)人機(jī)補(bǔ)貼試點(diǎn)。農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至去年6月全國(guó)農(nóng)用無(wú)人機(jī)保有量4890架，2015年底為2324架。
“現(xiàn)在植保無(wú)人機(jī)因?yàn)闆]有明確主管部門，所以沒法鑒定，農(nóng)業(yè)部門的農(nóng)機(jī)鑒定目前只鑒定地上走的農(nóng)機(jī)，無(wú)權(quán)鑒定無(wú)人機(jī);不能鑒定就不能推廣，也不能納入農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼目錄，在江蘇，農(nóng)民購(gòu)買植保無(wú)人機(jī)不能像購(gòu)買拖拉機(jī)一樣享受補(bǔ)貼。我建議當(dāng)務(wù)之急是要明確農(nóng)業(yè)部門為植保無(wú)人機(jī)的主管部門，盡快制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，加快植保無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)化。”在今年全國(guó)兩會(huì)上，全國(guó)人大代表、江蘇省農(nóng)委主任吳沛良如是說。
在參與過多次民用無(wú)人機(jī)業(yè)內(nèi)討論的柯玉寶看來(lái)，“一刀切”不該殃及植保無(wú)人機(jī)，植保無(wú)人機(jī)監(jiān)管很可能被逐步放開，在一些特定基礎(chǔ)上對(duì)植保無(wú)人機(jī)的監(jiān)管不會(huì)嚴(yán)于商用或個(gè)人用的無(wú)人機(jī)。
他國(guó)對(duì)無(wú)人機(jī)監(jiān)管規(guī)定
●美國(guó)：《2012年FAA現(xiàn)代化和改革法案》對(duì)于民用無(wú)人航空器系統(tǒng)就分為小型無(wú)人航空器系統(tǒng)與其他無(wú)人航空器系統(tǒng)兩類。2016年6月，美國(guó)聯(lián)邦航空管理局正式宣布首部專門針對(duì)小型無(wú)人機(jī)的管理規(guī)則，其對(duì)無(wú)人機(jī)“合法”的裁決標(biāo)準(zhǔn)是重量低于25公斤，飛行高度不能超過120米，飛行速度最高為每小時(shí)100英里。除對(duì)飛行區(qū)域有明確規(guī)定外，還要求商用無(wú)人機(jī)操作者需至少在16歲以上，持有相應(yīng)證書并通過美國(guó)交通安全局的審查。申請(qǐng)執(zhí)照者仍需通過美國(guó)政府的安全背景審查，每?jī)赡陞⒓右淮魏娇罩R(shí)筆試。
●日本：2015年表決通過《小型無(wú)人機(jī)飛行管制法案》，規(guī)定首相官邸、國(guó)會(huì)、皇宮等重要設(shè)施以及外側(cè)近300米的地區(qū)被列為禁飛區(qū);頒布《航空修正法案》，規(guī)定禁止未經(jīng)許可在影響航空安全、人口住宅集中的上空，集會(huì)、展覽會(huì)等人員密集的上空飛行;修訂《航空法》對(duì)無(wú)人機(jī)的定義、飛行路線等出臺(tái)更詳盡規(guī)定。2016年制定的《無(wú)人機(jī)規(guī)制法》明確核電站、軍政設(shè)施等敏感區(qū)域上空禁止使用無(wú)人機(jī)，并且在機(jī)場(chǎng)、人口集中區(qū)域及150米以上空域使用無(wú)人機(jī)需事先得到交通省許可。
●德國(guó)：《航空管理法》規(guī)定，所有重量超過5公斤的無(wú)人機(jī)必須持有許可證才能飛行。帶有照相、錄像等拍攝功能的飛機(jī)，不得在未經(jīng)當(dāng)事人同意的情況下拍攝個(gè)人或其私人領(lǐng)域，如房屋、建筑等。今年年初，德國(guó)擬定無(wú)人機(jī)新法律草案，提出牌照制、駕照制、飛行許可制、敏感區(qū)域禁飛制。其中，牌照制要求任何重量超過250克的飛行器必須在醒目位置上寫有其所有人的姓名以及住址。
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