關(guān)于監(jiān)管模式。

按照《辦法》的要求，管理部門對企業(yè)將實行誠信管理，具體來說，監(jiān)管方式將實現(xiàn)由“盯人、盯企業(yè)”到“盯系統(tǒng)”的轉(zhuǎn)變——通過無人機運營企業(yè)在線報送企業(yè)基本信息和作業(yè)信息，及時了解無人機運營行業(yè)的經(jīng)營情況、作業(yè)特點和規(guī)律以及存在的問題。這種在現(xiàn)有法律所能允許的最大范圍內(nèi)簡化程序、手續(xù)，并利用信息化手段實施在線提交申請的做法，讓無人機企業(yè)可以用最簡單化的流程來達到其合法化的目的，有效平衡了政府的監(jiān)管職責，充分考慮到了監(jiān)管對象特征和需求，讓一線的企業(yè)易于理解，便于實施，是一種符合現(xiàn)代化管理的做法。

以上是無人機開展經(jīng)營性飛行活動的分享，最后我想說，5月23日，民航局發(fā)布了《關(guān)于成立民用無人駕駛航空器管理領(lǐng)導小組及工作組的通知》（以下簡稱《通知》）。《通知》中明確了為切實加強民用無人駕駛航空器運營管理的組織領(lǐng)導和協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌，抓緊民用無人駕駛航空器運行管理各項工作，決定成立民航局民用無人機駕駛航空器管理領(lǐng)導小組（以下簡稱：領(lǐng)導小組）及專項工作組（以下簡稱：工作組）。其中，領(lǐng)導小組由各部門領(lǐng)導組成，工作組由運行工作組、空管工作組、技術(shù)應用工作組、適航工作組、人員資質(zhì)工作組組成，并由各相關(guān)部門牽頭開展工實際工作。

民航局成立以上兩個工作組，代表著國家管理部門對于我國民用無人機領(lǐng)域工作的高度重視，兩個小組共涉及民航局16個部門，實際管理過程中，涉及相關(guān)管理關(guān)門將聯(lián)動解決民用無人機相關(guān)管理問題，大大增強了管理的及時性、直接性、有效性，是管理方向上的重大突破。

同時，該小組的成立也體現(xiàn)出我國民用無人機管理的未來方向，系統(tǒng)化、標準化的建設(shè)相關(guān)管理體系是無人機管理的必經(jīng)之路，最后希望我國民用無人機發(fā)展在相關(guān)管理部門的領(lǐng)導和管理下，健康有序的發(fā)展，并逐漸成為世界領(lǐng)先的民用無人機管理標準體系。

何文妙：

謝謝王總干事@王霞的解讀，非常精彩，解答了不少從業(yè)者的疑問。接下來我們請副總干事孫衛(wèi)國@孫衛(wèi)國繼續(xù)給大家做進一步的解讀

孫局：

下面我將針對另一無人機關(guān)鍵性文件即國家空管委關(guān)于《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例（征求意見稿）》（以下簡稱：暫行條例）文件內(nèi)容為大家做出分享。

2017年4月，一些地區(qū)頻繁的發(fā)生無人駕駛航空器擾航事件，空管委按照有關(guān)領(lǐng)導要求，迅即在全國開展為期四個月的專項整治活動。應該說正規(guī)的飛行的秩序保證了飛行安全。無人機近年來取得的迅猛發(fā)展，但同時要看到職業(yè)行業(yè)健康發(fā)展，還受一些共性的問題困擾。一是如何平衡安全和發(fā)展的關(guān)系，這如同硬幣的正反兩面。無人機在提高生產(chǎn)效率和給民眾帶來生活生產(chǎn)便利的同時，對國家安全、公共安全、飛行安全，也包括空防安全，都帶來了一定的影響。二是如何實現(xiàn)無人機與有人駕駛航空器的融合運行。隨著固定翼大型運輸無人機逐步地投向市場，占用空域的資源也將越來越多。無人機以隔離運行為主的方式，是難以適應無人機產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展需要。三是如何建立順暢高效的聯(lián)合管控模式。無人機飛行管理跨行業(yè)跨領(lǐng)域，涉及軍隊、公安、工信、民航和地方政府等多個部門。如何實施聯(lián)合管控，是必須面臨的挑戰(zhàn)。

古人講，立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治。應對無人機管理困難與挑戰(zhàn)，健全法規(guī)是治本的良方。近些年來，空管委辦公室會同軍地有關(guān)部門組成專家，起草形成了無人駕駛航空器飛行管理的暫行條例。目前已經(jīng)完成了起草階段，并向全社會公開征求意見。目前收到的情況是絕大多數(shù)是支持，支持率達到了93%，無顛覆性意見。《暫行條例》是以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持軍民融合，堅持管放結(jié)合，堅持空地聯(lián)合。下面我將從法律依據(jù)、無人機系統(tǒng)、無人機駕駛員管理、無人機運行空域等方面為大家進行詳細分享。

關(guān)于法律依據(jù)

據(jù)《立法法》，不同的立法主體所制定的法律（廣義的法律，即包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章等不同位階的規(guī)范）具有不同的位階和定性。其中，有關(guān)國防建設(shè)的行政法規(guī)，可以由國務院總理、中央軍事委員會主席共同簽署國務院、中央軍事委員會令公布，但仍歸屬于行政法規(guī)（可見《立法法》第三章第71條）?！稌盒袟l例》涉及的不僅僅是民用無人駕駛航空器的飛行管理，還涉及國家無人駕駛航空器（含軍用無人駕駛航空器的飛行管理）。同時，無人駕駛航空器的飛行空域也涉及民用航空用空域和軍隊、警察等國家航空用空域，同時還涉及國家安全和國防建設(shè)。因此，根據(jù)《立法法》應當由國務院和中央軍委共同起草制定，在性質(zhì)上屬于行政法規(guī)。該行政法規(guī)在涉及地方管理無人駕駛航空器飛行活動時，國務院民航管理部門和地方管理部門應當遵守；在涉及軍隊管理無人駕駛航空器飛行活動時，軍隊管理部門也應當遵守。簡單的理解，對于無人機方面的相關(guān)事宜，該《暫行條例》屬于最高的法律法規(guī)文件，其他任何相關(guān)條款文件，都應當遵循《暫行條例》中所述。

無人機系統(tǒng)

該部分內(nèi)容主要涉及無人機本身的管理形式，《暫行條例》在無人機的分類上，基于運行風險，以重量為主要指標，結(jié)合高度、速度、無線電發(fā)射功率、空域保持能力等因素，將無人機分為兩級、三類、五型。兩級，即按照任務性質(zhì)區(qū)分為國家和民用兩級。三類，即按飛行管理模式，將民用無人機分為開放類、有條件開放類和管控類這三類。五型是將民用無人機分為微型、輕型、小型、中型、大型這五種類型。當然這五種類型的分法。在管理對象的界定上，按照覆蓋全面、突出重點、適當放權(quán)的思路，以輕小型無人機為重點，將各類無人機納入管理。

其中微型機是指空機重量小于0.25千克，設(shè)計性能同時滿足飛行真高不超過50米、最大飛行速度不超過40千米/小時、無線電發(fā)射設(shè)備符合微功率短距離無線電發(fā)射設(shè)備技術(shù)要求的遙控駕駛航空器。該類無人機應當進行產(chǎn)品認證（進口的符合相關(guān)規(guī)定），無駕駛員要求，無登記管理及備案等要求，但從事商業(yè)運營的企業(yè)需取得經(jīng)營許可。

輕型機是指同時滿足空機重量不超過4千克，最大起飛重量不超過7千克，最大飛行速度不超過100千米/小時，具備符合空域管理要求的空域保持能力和可靠被監(jiān)視能力的遙控駕駛航空器，但不包括微型無人機。其也應當進行產(chǎn)品認證（進口的符合相關(guān)規(guī)定），銷售者銷售備案，購買者實名登記，駕駛員年滿14周歲，需接入國家綜合監(jiān)管平臺；適飛空域外飛行需申請飛行計劃，同時駕駛員需取得理論培訓合格證，超過安全飛行高度還需申請隔離空域；從事商業(yè)運營的輕型機還需投保第三者責任險，企業(yè)需取得經(jīng)營許可。

小型無人機，是指空機重量不超過15千克或者最大起飛重量不超過25千克的無人機，但不包括微型、輕型無人機。也應當進行產(chǎn)品認證（進口的符合相關(guān)規(guī)定），銷售者銷售備案，購買者實名登記，駕駛員年滿16周歲并取得安全操作執(zhí)照，申請隔離空域（滿足一定條件的小型機在不超過飛行安全高度飛行時無需申請），申請飛行計劃并投保第三者責任險，同時從事商業(yè)運營的企業(yè)需取得經(jīng)營許可。

中型機是指最大起飛重量超過25千克不超過150千克，且空機重量超過15千克的無人機，大型機是指最大起飛重量超過150千克的無人機。該二類無人機應當進行適航管理（進口的符合相關(guān)規(guī)定），銷售者銷售備案，購買者實名登記，駕駛員年滿18周歲并取得安全操作執(zhí)照，申請隔離空域、飛行計劃并投保第三者責任險，同時從事商業(yè)運營的企業(yè)需取得經(jīng)營許可。

無人機駕駛員管理

無人機駕駛員的管理，是目前社會上存在爭議最多、涉及方最復雜，覆蓋人群最廣的問題。此次《暫行條例》中對于無人機駕駛員的分類和主管部門都進行了規(guī)范，該文件將無人機的駕駛員訓練明確分為“安全操作培訓”“行業(yè)培訓”兩大類，其中，安全培訓包括理論培訓和操作培訓，該部分由中國民用航空局負責，而行業(yè)培訓則交由相關(guān)行業(yè)主管部門負責。

該分類不但明確了無人機人員資質(zhì)管理的方向分為基礎(chǔ)執(zhí)照（民航局直接管理）和行業(yè)應用（行業(yè)內(nèi)主管部門管理），還進一步清晰了兩類培訓的相關(guān)主導部門。其中安全操作培訓對于無人機駕駛員來說屬于初級“執(zhí)照”，是有準入性質(zhì)的，其管理的對象主要是在適飛空域以外飛行的輕型無人機以及運行的小、中、大型無人機駕駛員。而行業(yè)培訓則是由不同行業(yè)在應用過程中的行業(yè)需求和特點來主導的，該部分培訓專業(yè)水平要求較高、培訓針對性強，從專業(yè)應用角度來看，操作技能的針對性強于民航局的“安全操作培訓”，對于該部分行業(yè)培訓《暫行條例》明確由有特殊行業(yè)應用要求的行業(yè)主管部門負責管理。

無人機運行空域

在無人機的運行空域方面，《暫行條例》以靈活使用、安全高效為原則，科學區(qū)分不同類型無人機的飛行特點。以隔離空域為主、兼顧部分混合飛行需求制定空域劃分規(guī)則。以輕小型無人機為重點，將各類無人機納入管理，同時延續(xù)現(xiàn)行的做法，在運行管理上明確無人機以間隔運行為主，允許滿足有人駕駛航空器運行條件的大中小型無人機與有人駕駛航空器混合飛行；明確輕型無人機，在高度不超過120米的試飛空域，自動報備飛行；微型無人機在禁止飛行空域以外，且高度不超過50米，相對自由飛行，同時對小型無人機適當簡化飛行計劃的申請流程，最大限度地滿足各方的需求，促進產(chǎn)業(yè)的應用和發(fā)展。

《暫行條例》稿規(guī)定的三類管理方式，也類似于道路交通車輛管理中的紅黃綠燈，等同于國外基于風險管理的“三分類法”。其中，開放類的微型機管理相當于綠燈；有條件開放類的輕型機管理相當于黃燈，也即特許類；管控類的小、中、大型機管理相當于紅燈，即審定類。綜合來看，條例稿對無人機全環(huán)節(jié)、全鏈條、全生命周期的管理涉及無人機的方方面面，圍繞無人機的“人、機、環(huán)”三大關(guān)鍵，即無人機系統(tǒng)（機）管理、駕駛員（人）管理和飛行（環(huán)）管理三個方面，從無人機系統(tǒng)的生產(chǎn)制造、進出口，駕駛員的培訓、證照，飛行的空域及計劃申報、企業(yè)運營資質(zhì)、保險等方面，以及人、機結(jié)合的銷售備案、實名登記等方面，分類提出要求、作出規(guī)定，形成了較為全面的民用無人機管理架構(gòu)和體系。

最后，由于條例稿內(nèi)容全面，相關(guān)環(huán)節(jié)涉及的部門較多，條例稿的完善發(fā)布及落地實施，還需要更多的實施細則及相關(guān)規(guī)章來配套。但此《暫行條例》出臺，無疑將對無人機產(chǎn)業(yè)的規(guī)范和發(fā)展起到巨大的促進作用。

何文妙：

感謝兩位領(lǐng)導@王霞 @孫衛(wèi)國對于現(xiàn)階段與無人機相關(guān)的政策解讀，我們今天的政策解讀環(huán)節(jié)就先告一段落。

我們已經(jīng)篩選了大家較為關(guān)心的一些共性問題，這個環(huán)節(jié)由主持人提出問題，兩位嘉賓將對大家感興趣的話題進行針對性的解答。

問題一：無人機實名登記已經(jīng)統(tǒng)計了航空器的信息，企業(yè)登記又統(tǒng)計一遍，是否存在重復的問題？

王老師：

經(jīng)營許可是依據(jù)《民航法》設(shè)立的一項行政許可，屬于經(jīng)濟范疇，目的在于維護市場經(jīng)濟秩序、規(guī)范市場主體行為；而無人駕駛航空器實名登記是滿足特定時期的管理需要所采取的一項行政管理措施，屬于社會范疇，主要目的在于采集信息。

 另外，兩者是行政管理鏈條上的兩個環(huán)節(jié)，并不重復。例如：任何機動車上路都需要取得行駛證，但若要成為營運車輛，在取得行駛證以后，還需要申請取得道路運輸證。無人機進行實名登記僅僅是獲得經(jīng)營許可的一個必要條件，而非充分條件，有了經(jīng)營許可證的無人機企業(yè)才能開展無人機經(jīng)營飛行活動。

問題二，具備了經(jīng)營許可，是否可以申請空域？

王老師：

目前的無人機飛行空域申請是參考我國通用航空飛行空域的申請，而空域的申請是一件獨立的工作，有獨立的判斷標準和相關(guān)依據(jù)是否具備經(jīng)營許可只是其中的一項依據(jù)，而在實際無人機空域申請過程中，由于無人機“低”“慢”“小”“多”的特點，國家層面正在針對其特點制定相關(guān)的空域劃設(shè)、空域申請等法律法規(guī)文件。該問題的具體后續(xù)趨勢請稍后由孫衛(wèi)國副總干事在關(guān)于空管委的文件的解讀中回復。

問題三，征求意見稿里提出要籌建無人機綜合監(jiān)管平臺，這個平臺有那些功能，作用和意義是什么？是不是能直接對接空軍審批飛行計劃？

孫局：

綜合監(jiān)管平臺功能就是具備監(jiān)視和必要管控功能的無人機綜合監(jiān)管平臺，其作用就是對無人機可識別、可追溯、可管控。也是作為條例稿的可落地、可實施的支撐工作平臺。其具體的呈現(xiàn)形式、連接部門等相關(guān)信息由于管理方要求暫不能透露。

問題四，以后飛手們每次到田間植保作業(yè)前，都需要向有關(guān)部門提交飛行計劃并等待審批通過后方可作業(yè)嗎？

孫局：

首先植保無人機，是指設(shè)計性能同時滿足飛行真高不超過30米、最大飛行速度不超過50千米/小時、最大飛行半徑不超過2000米、最大起飛重量不超過150千克，具備可靠被監(jiān)視能力和空域保持能力，專門用于農(nóng)林牧植保作業(yè)的遙控駕駛航空器。

空管委《暫行條例》第二十八條明確規(guī)定了植保無人機適飛空域，位于輕型無人機適飛空域內(nèi)，真高不超過30米，且在農(nóng)林牧區(qū)域的上方。第三十七條規(guī)定植保無人機在相應適飛空域飛行，無需申請飛行計劃，但需向綜合監(jiān)管平臺實時報送動態(tài)信息。反之超出適飛空域就要申報，另外，還要搞清楚植保無人機的定義，如果符合植保無人機的定義的，按照上述是無需申請飛行計劃的。

問題五，除了系統(tǒng)中規(guī)定的那些類別，其余的類別該如何登記？

王老師：

由于無人駕駛航空器從事作業(yè)的情形比較復雜，安全風險等級不同，并且存在一定的不確定性，因此此次發(fā)布的《辦法》并未將載客、載貨類等其他作業(yè)類別囊括在內(nèi)。

但民航局會在后續(xù)工作中不斷對其他無人機開展的作業(yè)進行試點，旨在探索出符合無人駕駛航空器運行特點的、有針對性的管理模式和運營標準，及時總結(jié)試點經(jīng)驗，加快制定相關(guān)運營和安全管控標準；目前解決該問題的方法是其他作業(yè)內(nèi)容暫時在系統(tǒng)中填寫備注，民航局后續(xù)根據(jù)市場需求和行業(yè)體量繼續(xù)增加相關(guān)經(jīng)營項目。